Существование прокуратуры

Прокуратура как государственный орган по охране законности существует уже свыше 275 лет. Исторически это вполне достаточный срок, чтобы, во-первых, проверить целесообразность и жизнеспособность ее существования, а, во-вторых, убедиться в эффективности ее деятельности по надзору за исполнением законов в государстве. Прокурорский надзор всегда был и остается одной из надежных гарантий обеспечения законности в государстве.

Однако нельзя абстрагироваться от того, что за последние годы прокурорский надзор не выполнял в полной мере своего предназначения. Произошло это прежде всего потому, что развал СССР повлек за собою децентрализацию прокурорского надзора, оказание на органы прокуратуры влияния с целью принятия ими решений, противоречащих или не соответствующих требованиям закона. Недостаточное материальное обеспечение прокуроров и следователей, возросшая нагрузка в работе, угрозы и даже террористические акты против прокуроров и следователей – все это повлекло за собою рост текучести кадров. За эти годы заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. На указанные факты, носящие негативный характер, нельзя закрыть глаза, но и ставить вопрос о ликвидации системы органов прокуратуры по этой причине было бы неправильным.

Период распада государства (конец 80-х – начало 90-х гг.) характеризовался, в частности, весьма суровой, нередко несправедливой критикой в адрес органов прокуратуры и предложениями о ее реформации. Вносились предложения о включении прокуратуры в организованные структуры Министерства юстиции и его местные органы. В качестве обоснования этого предложения выдвигались следующие аргументы. При создании органов прокуратуры РСФСР (1922 г.) они находились в составе НКЮ РСФСР. В настоящее время в ряде западных стран, в том числе и США, прокуратуры находятся в составе Министерства юстиции.

Весьма распространенными были предложения передать органы прокуратуры в состав судов. Здесь также ссылаются на исторический аналог: до 1933 г. органы прокуратуры находились в составе Верховного Суда СССР и только после 1933 г. приобрели статус самостоятельного государственного органа.

Отдельные правоведы полагали, что единственное предназначение прокуроров – это поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам. Эта позиция получила особенно широкое распространение после принятия Верховным Советом СССР “Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик”, в ст. 16 которых именно так и сформулирована функция прокуратуры в уголовном судопроизводстве’.

Никто из сторонников существования прокуратуры как самостоятельного государственного органа вопроса о том, что прокуратура претендует на обладание “четвертой” власти в государстве, не ставил и не ставит. Ш.Монтескье, определяя назначение каждой из указанных властей относительно законодательной власти, писал: “В свободном государстве законная власть имеет право и должна быть рассмотрена, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы”.

Иначе говоря, наблюдение (надзор) за правильным “приведением в исполнение принятых законов” – прерогатива самого законодательного органа. Для ее реализации приемлемы различные формы: депутатские комиссии парламентского расследования, заслушивание отчетов представителей исполнительной власти и т.д. Выбор конкретных форм контроля за исполнением законов принадлежит органу законодательной власти. Деятельность надзорных органов носит подчиненный характер органам законодательной власти. Не случайно Конституция РФ (ст. 129), определяя правовой статус Генерального прокурора РФ, указывает, что он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Весьма характерно, что принятый 5 ноября 1991 г. Верховным Советом Украины Закон “О прокуратуре Украины”, говоря о подотчетности Генерального прокурора Украины Верховному Совету Украины, вместе с тем указывает на его ответственность перед Верховным Советом Украины (ст. 2).

Предложения об объединении органов прокуратуры с органами юстиции или суда не являются чем-то новым для нашего государства. И тот, и другой варианты существовали в истории прокуратуры РСФСР и прокуратуры СССР. И то, и другое себя не оправдали. Суд и органы юстиции имеют свои, присущие им цели и задачи, их функции в ряде случаев далеки от деятельности органов прокуратуры. К тому же органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью деятельности органов юстиции и за законностью и обоснованностью принимаемых решений по уголовным и гражданским делам.

Поэтому правильно поступил Верховный Совет РФ, принимая 17 января 1992 г. Закон “О прокуратуре Российской Федерации”, сохранив органы прокуратуры в качестве самостоятельного государственного органа. Конституция РФ обеспечивает прокуратуре независимое положение от каких-либо государственных органов, общественных организаций и должностных лиц.

Раскрывая концепцию прокурорского надзора, необходимо определить предмет и пределы прокурорского надзора. Дело в том, что теоретики прокурорского надзора далеко не одинаково определяют их. В одних случаях речь идет о нарушениях закона, в других – о нарушениях законности, в третьих – о нарушениях норм права и т.д. Некоторые авторы весьма суживают пределы прокурорского надзора, другие, наоборот, дают ему чрезвычайно расширительное толкование. И то, и другое отрицательно отражается на организации и деятельности органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законов.