Учение о государственном кредите

Еще одним направлением исследований в российской финансовой и финансово-правовой науке в XIX — начале XX в., наряду с государственными доходами и расходами, стал государственный кредит. Специальные исследования, посвященные кредитным отношениям в России, подготовили М.М. Алексеенко, Л.В. Ходский, А.А. Исаев, И.Х. Озеров, С.И. Иловайский, Д.М. Львов и др.

Государственный кредит как институт финансового права определялся через понятие кредитных отношений с участием государства в качестве должника. Начало обстоятельному исследованию государственного кредита в России было положено в первой половине XIX в. М. Ф. Орловым в его работе «О государственном кредите» (1833).

Место государственного кредита в системе государственного хозяйства российские ученые определяли в увязке с так называемыми чрезвычайными государственными расходами, покрытие которых, как писал Л.В. Ходский, «в течение одного—двух финансовых лет было бы решительно непосильно для населения».

К производительным кредитам он относил только те займы, которые привлекались в целях погашения следующих чрезвычайных расходов:

• «затрат на капитал для непосредственного доходного помещения с целью развития своих частноправовых источников дохода»;
• затрат для проведения социально-экономических и финансовых реформ (выкупные операции в России, восстановление металлического обращения и т. п.);
• затрат на «духовно-культурные цели»157.

Заслуживает внимание работа о государственном кредите А.А. Исаева158, подготовленная на основе лекций о государственном кредите прочитанных им в Демидовском юридическом лицее в 1884/85 и 1885/86 учебных годах.

В работе раскрываются природа государственного кредита, его суть и значение для государства. А.А. Исаев пишет: «и теории и практике финансов известны различные способы удовлетворения чрезвычайных потребностей государства и единиц самоуправления…».

Одним из таких способов является государственный кредит, к которому, как считает А.А. Исаев, можно обращаться только в тех случаях, когда текущие расходы не покрываются обыкновенными, запланированными доходами.

Место государственного кредита в системе общественных отношений, объединяемых понятием «государственные финансы», А.А. Исаев определяет в связи с тем особым значением, которое имеют для функционирования любого государства так называемые чрезвычайные государственные расходы.

Особенность этого вида государственных расходов состоит в том, что «нельзя точно предсказать ни время их наступления, ни продолжительность существования, ни размеры расходов, которые они причинят государству».

При этом понятие «чрезвычайные» означает не то, что эти расходы появляются у государства крайне редко (напротив, военные расходы, расходы на устранение разрушительных последствий различных стихийных бедствий и т. п. становятся в известной мере «обыкновенными», то есть периодически возникающими, расходами). Оно указывает в первую очередь на непредсказуемый характер таких расходов, затрудняющий краткосрочное (на один год) планирование государственных финансов.

А.А. Исаев в своей работе называет и кратко характеризует различные способы покрытия чрезвычайных расходов государства:

• «бюджетные остатки» (то, что сейчас принято называть бюджетным профицитом);
• специальный фонд на покрытие расходов военного времени;
• дань, контрибуция иностранных государств;
• пожертвования граждан;
• налоги;
• государственный кредит.

При этом государственный кредит особо выделяется им из этого перечня. К государственному кредиту обращаются в первую очередь «во всех тех случаях, когда текущие расходы не покрываются обыкновенными доходами по несоответствию во времени, когда совершение первых опережает поступление вторых».

Специалисты в области финансового права, определяя понятие и выделяя признаки государственного кредита, сравнивают его с «общественно-хозяйственным кредитом», регулируемым нормами частного права.

По этому пути пошел и А.А. Исаев. Он перечисляет черты сходства государственного и «общественно-хозяйственного» кредита:

• «элемент разновременности» сделки;
• «в обоих случаях капиталы, служащие предметом сделки, не создаются, а только перемещаются, меняют владельца»;
• «в обоих случаях кредитное отношение может вести и часто ведет к перемещению капитала из рук, менее искусных, туда, где он может получить более производительное назначение»;
• «кредитные знаки, выражают ли они отношение по частному или государственному кредиту, оказывают однородное влияние на обмен, на цены денег и товаров».

Особое внимание А.А. Исаев уделяет выявлению различий между частным и государственным кредитом. При этом наиболее существенное различие, по его мнению, состоит в следующем.

В случае с частным («общественно-хозяйственным») кредитом гарантией возврата кредита служат не только готовность должника вернуть долг, но и соответствующие нормы закона, которые позволяют кредитору использовать меры принуждения, чтобы вернуть одолженные деньги. Если должник не платит добровольно, его заставит заплатить решение суда.

Иначе дело обстоит, если должником является государство. А.А. Исаев пишет: «Суд может обязать казну уплачивать долги ее кредиторам, но последние знают или, по крайней мере, чувствуют, что государственная власть как источник всего правового порядка может парализовать действительность этого судебного приговора: как бы определенно ни были редактируемы эти приговоры, во власти правительства, ссылаясь на соображения «высшей политики», «общее благо», приостановить уплату долгов.

В подобных случаях для кредитора-туземца нет высшего судилища, к которому он мог бы апеллировать; для кредитора-иноземца последним средством является победоносная война его отечества с государством-должником, средство, имеющее на практике только призрачное значение».

А.А. Исаев выделяет и другие различия между государственным и частным кредитом. Одно из них сводится к оценке кредитоспособности должника, то есть его способности вернуть долг. В момент заключения государственного займа финансовое хозяйство государства может быть расстроено и переживать затяжной кризис. И при этом государство может пользоваться значительным кредитом, что совершенно невозможно для частного хозяйства, находящегося в состоянии подобного расстройства.

Кредитоспособность государства в этом случае объясняется тем, что за государственными финансами стоит все народное хозяйство, являющееся своего рода поручителем по государственным долгам. А.А. Исаев пишет: «Если распространено убеждение, что народное хозяйство не находится в крайне угнетенном состоянии, если к этому присоединяется уверенность, что государство готово напрягать платежные силы граждан до высшей степени, лишь бы точно исполнять свои обязательства, то государственный кредит может быть почти безграничным».

В теоретической части своего курса А.А. Исаев поднимает такие важные экономические проблемы, как пределы государственного кредита (глава III) и влияние государственного кредита на общественное хозяйство (глава IV). Описывая организацию государственного кредита (глава V), А.А. Исаев раскрывает его формы.

Краткосрочный государственный кредит принимает две основные формы — долги по управлению, связанные с отдельными ведомствами, и долги по финансовому управлению.

Долги по управлению, связанные с отдельными ведомствами, образуются в тех случаях, когда:

• подрядчики, выполняя заказы различных министерств и ведомств, получают оплату спустя некоторое время, что может быть обусловлено условиями самого контракта, а также финансовыми затруднениями государственных органов;
• отдельные физические и юридические лица помещают денежные суммы под залог в кассы государственных органов;
• сберегательным, вспомогательным кассам и другим учреждениям предписывается помещать часть капиталов в государственные кассы или кредитные учреждения;
• правительственные и судебные учреждения хранят в силу предписаний закона капиталы частных лиц (капиталы малолетних, наследственная масса в период поиска наследников и т.п.)

Долги по финансовому управлению возникают, когда органы управления публичными финансами прибегают к краткосрочным займам (например, в случае кассовых разрывов, когда необходимо совершить государственные расходы, а поступление доходов задерживается).

Что касается долгосрочного государственного кредита, то он, по классификации А.А. Исаева, существует в форме погашаемых и непогашаемых займов. Различие между этими формами долга состоит в том, что в первом случае государство обязуется уплатить в течение определенного срока капитал, во втором — государство, не обещая уплаты капитала и предоставляя по своему усмотрению выбор времени погашения долга, обещает уплачивать только проценты.

К погашаемым займам А.А. Исаев относит облигационные и лотерейные займы, а также пожизненные ренты; к непогашаемым займам — рентные займы с правом государства возвратить капитал или без предоставления такого права.

В зависимости от способа заключения займов А.А. Исаев выделяет займы принудительные, патриотические и «нормальные». В последнем случае государство не прибегает к мерам принуждения, не взывает к патриотическим чувствам, а обращается исключительно к хозяйственному расчету, экономической заинтересованности владельцев денежного капитала. Такие займы могут заключаться на бирже, через банкиров или реализовываться через органы финансового управления.

Особое внимание А.А. Исаев уделяет «заключительному акту в управлении государственным долгом» — его погашению. Он анализирует основные источники погашения государственного долга — продажу государственного имущества (земель, лесов и т. д.) и налогообложение.

Единственным «правильным» способом уплаты государственных долгов, по мнению А.А. Исаева, является их погашение из бюджетных остатков, но «дабы погашение долгов при незначительности бюджетных остатков не было слишком медленно, правительство должно напрягать все силы для улучшения системы налогов, для увеличения государственных доходов, насколько это допускает состояние народного хозяйства».

Работа А.А. Исаева о государственном кредите вызвала в академической среде научную дискуссию. Одним из первых откликнулся на появление «Государственного кредита» А.А. Исаева его коллега по Демидовскому лицею профессор И.Т. Тарасов. Его рецензия называлась «Бумажные деньги» и была опубликована в «Экономическом журнале» (1886. № 17).

В ней И.Т. Тарасов высказал свои замечания по поводу тезиса о бумажно-денежных долгах как об одном из видов государственного долга. Он критиковал отнесение бумажных денег к разновидностям долга, поскольку в этом случае должник и займодавец не знают, когда наступают долговые отношения, а также какова сумма этого долга. Кроме того, в случае с денежным обращением не обещается уплата капитала и процентов, а вследствие «негласного» выпуска бумажных денег такие «долги» могут возникать без ведома кредиторов.

По мнению И.Т. Тарасова, бумажные деньги можно считать разновидностью кредита, но никак не долга. Он пишет: «Согласиться с возможностью существования такого долга, хотя бы и названного «специфическим», не значит ли отказаться от всех установившихся понятий о значении долговых или заемных обязательств или отношений».

А.А. Исаев отвечает на критику оппонента заметкой «Несколько слов о бумажных деньгах (ответ профессору И.Т. Тарасову)», вышедшей отдельным оттиском. В этой заметке А.А. Исаев пишет: «Термин «долг» настолько упрочился в применении к бумажным деньгам… что большая часть… возражения направлена не против меня только, но против многих и многих экономистов и публицистов. Это долг бессрочный, скажем мы, беспроцентный.

Негласные выпуски нисколько не стирают с бумажных денег характера долга, как подложность векселя, пока она не доказана, не отнимает у него характера долгового обязательства. Не лишает их характера долга и тот факт, что кредиторы делаются таковыми против своей воли, ибо всем известна столь часто применявшаяся в прежнее время форма принудительных займов…».

На замечание Тарасова о том, что «нет долга, если неизвестны время, когда наступают долговые отношения, и размеры должной суммы», Исаев отвечает: «Такой характер бумажных денег и заставляет нас назвать этот долг «специфическим». Его особенность — та, что он возникает со времени переполнения оборота бумажными деньгами, а в связи с этим каждый владелец бумажных денег является кредитором государства только на большую или меньшую часть всей суммы, которая ему принадлежит; высота лажа и, стало быть, излишек денег в обороте определяют приблизительно величину части, которая является долгом».

Не вдаваясь в существо этого научного спора, отметим сам факт научной полемики между двумя профессорами одного и того же учебного заведения, а также характер такой полемики — основательный, конструктивный, гласный. Пример полемики о природе бумажных денег демонстрирует тот высокий научный уровень, которым отличалось преподавание финансово-правовых дисциплин в Демидовском юридическом лицее.

Государственный кредит стал предметом научных изысканий еще одного российского ученого-финансиста — И.Х. Озерова. К рассмотрению государственного кредита Озеров подходил через исследование потребностей государства, среди которых он выделял потребности обыкновенные и чрезвычайные.

И.Х. Озеров отмечает, что, по общему правилу, обыкновенные расходы покрываются обыкновенными доходами, то есть налоговыми поступлениями, доходами от домен, а чрезвычайные расходы покрываются из чрезвычайных источников — преимущественно государственным кредитом.

Развитию государственного кредита, по мнению Озерова, способствовали наличие на рынке больших ссудных капиталов, повышение кредитоспособности государств в связи с предварительным введением публичности и контроля в финансовом хозяйстве, расширение капитальных расходов государства и другие. В своих работах Озеров исследовал эволюцию государственного кредита, его значение для различных государств, классификацию займов, особенности погашения государственных долгов и т. д.

Российские ученые-финансисты (С.И. Иловайский, И.Т. Тарасов, Л.В. Ходский и др.) в своих работах выявляли основные различия между публичным и частным кредитом:

• в случае с частным кредитом кредитор может использовать все предусмотренные законом меры принуждения, чтобы вернуть одолженные деньги; в отношении же государственного кредита, наоборот, юридическое преимущество остается за государством, несмотря на его статус должника;
• частные долгосрочные займы требуют обеспечения «прочным» залогом, в то время как государство может получать займы на продолжительные сроки безо всякого залога или обеспечения определенным имуществом;
• «долговечность» государства позволяет использовать в случае с государственным кредитом такие формы и условия займов, которые не могут применяться в правоотношениях по частному кредиту, — займы принудительные, непогашаемые, досрочно погашаемые и т. д.;
• государство может рассчитывать на значительные кредиты даже в тех случаях, когда его финансовое хозяйство расстроено и переживает затяжной кризис, что оказывается невозможным для частного хозяйства, находящегося в подобном положении.

Сравнивая кредит частный и кредит государственный, С.Ю. Витте писал, что между ними имеется много общего — и в государственном кредите устанавливаются известные обязательственные отношения между государством как должником и отдельными лицами как кредиторами.

Вместе с тем он указывал на отличия и особенности государственного кредита, связанные прежде всего с особым положением государства как должника. Так, Витте отмечал, что «существование государства не только более прочно и обеспечено, чем каких бы то ни было физических и даже юридических лиц, но по идее считается вечным». К особенностям государственного кредита он относил также возможности государства привлекать в значительных количествах иностранные капиталы.