Учение о государственных доходах и о государственной росписи доходов и расходов

Представители российской финансовой науки традиционно особое место в своих работах уделяли вопросам, которые сегодня относятся к бюджетно-правовой проблематике. О состоянии данного раздела науки о финансах и финансовом праве позволит судить знакомство с наследием наиболее крупных отечественных ученых того периода.

Одним из них был Иван Христофорович Озеров, преподававший финансовое право в Московском и Петербургском университетах, в Московском коммерческом институте, на Бестужевских высших женских курсах. Помимо занятий научной и преподавательской деятельностью, И.Х. Озеров был известен как публицист, сотрудничавший с «Торгово-промышленной газетой», «Русским словом» и другими изданиями. Его научные интересы распространялись на экономику, финансы и финансовое право.

Предметом тщательных научных исследований Озерова становились бюджет, государственный кредит, местные финансы, земское налогообложение и государственный контроль. Он был автором ряда учебных пособий по финансовому праву, по которым учились в университетах юристы и экономисты: «Государственный кредит: Конспект лекции по финансовому праву» (1901), «Финансовое право: Конспект лекции» (1901), «Финансовое право» (1905).

Особой популярностью пользовался его учебник по финансовому праву, вышедший в свет двумя выпусками:

• выпуск 1 «Учение об обыкновенных доходах»;
• выпуск 2 «Бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит».

Центральное место в учебнике занимают вопросы бюджета, представляющего собой основное звено государственной финансовой системы. И.Х. Озеров определяет бюджет как план ведения государственного хозяйства на конкретный период времени. Бюджет представляет собой роспись доходов и расходов государства на определенный срок, утверждаемую в законодательном порядке.

В то же время, по мнению Озерова, бюджет не является обычным актом материального законодательства, так как он не создает новых правовых положений, а содержит «только цифры». Задачей бюджета является не ограничение прав и обязанностей, а регулирование хозяйственной деятельности. Цель бюджета — удержание расходов в равновесии с доходами, что является условием правильного ведения государственного хозяйства.

Состояние бюджетного дела Озеров исследует на примере Англии, правового государства и колыбели конституционного бюджетного права. Российский бюджет он оценивает несколько критически. По его мнению, в бытность министрами финансов И.А. Вышнеградского и С.Ю. Витте применялась система преуменьшенного исчисления государственных доходов, что давало возможность заканчивать год с большими избытками действительного поступления доходов над сметными предположениями. Такой подход, по его мнению, производил впечатление финансового процветания России.

Основательно разработана бюджетная проблематика в работах Василия Александровича Лебедева. В концепции В.А. Лебедева значительное место занимают вопросы бюджетного устройства государства. Государственный бюджет рассматриваются в увязке с историей его развития, особенно в зарубежных странах.

В.А. Лебедев пишет, что «бюджет обнимает собою всю жизнь государства в том смысле, что содержит в себе экономические условия ее проявления». Он считает, что закон о бюджете должен быть ясным и целесообразным, ибо он затрагивает самым решительным образом хозяйство и капиталообразование у отдельных личностей, в связи с чем вопрос о бюджете составляет существеннейший момент в законодательстве любого цивилизованного государства.

Бюджет как законодательный акт, — замечает профессор Лебедев, — есть выражение данного государственного строя. Бюджет как закон побуждает финансовую власть к разумным действиям и одновременно ограничивает ее власть.

Наряду с государственным бюджетом Лебедев исследует также местные бюджеты — провинциальные, земские и общинные. Значение местных бюджетов определяется тем, насколько развиты в государстве принципы самоуправления.
Лебедев исходит из того, что бюджет должен содержать в себе «подробное указание всех доходов и расходов», то есть всего предполагаемого состояния финансов в предстоящий период времени. Требование полноты бюджета исключает «утайку доходов или расходов».

Общий государственный бюджет включал сметы главных отраслей управления (в основном министерств) и специальные сметы некоторых учреждений в качестве дополнения. Сметы министерств, в свою очередь, делились на сметы второстепенных и местных управлений, образуя в общей смете соответствующие подразделения на главы, секции, титулы, параграфы и пункты.

В.А. Лебедев обосновывал также деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный. В обыкновенном бюджете, отмечает он, доходы и расходы хотя и изменяются в цифрах, но соответствуют принятому плану, а в чрезвычайном бюджете они выходят из рамок этого плана.

Предметом детального анализа становятся такие вопросы, как срок действия бюджета, технические основы построения бюджета, баланс его доходной и расходной частей, история государственной росписи в России и зарубежных странах.

Выход в свет «Финансового права» В.А. Лебедева стал знаменательным событием в научной жизни не только России. Работа Лебедева была переведена на многие европейские языки. Критика носила преимущественно доброжелательный характер. Отзывы и рецензии на книгу появились во многих научных журналах.

В них отмечались обстоятельность и капитальный характер курса финансового права проф. Лебедева. Особого упоминания заслуживает также изложение учения о бюджете и государственных доходах, содержащееся в трудах академика Ивана Ивановича Янжула.

В своей работе «Финансовое право» (М., 1889), в ее вводной части, он, в частности, отмечает, что одна из задач науки финансового права состоит в изыскании ответа на вопрос, как государство добывает необходимые для него материальные средства и как их тратит. Эта задача, по его мнению, и составляет предмет финансового права.

Академик Янжул подробно анализирует доходы бюджетов, исходя из своей концепции первичности изучения доходов как основной задачи науки финансового права. Центральное место в системе государственных доходов он отводит доменам, к которым относится всякое движимое и недвижимое имущество, принадлежащее государству как юридическому субъекту и находящееся в общем пользовании жителей государства. Под доменами И.И. Янжул понимает такие государственные имущества, которые имеют своим назначением приносить казне доходы (например, земля, леса, государственные дороги и т. д.).

Янжул выступает против отчуждения государственных имуществ, считая, что домены составляют весьма важный источник государственных доходов. В этой связи их выгодно оставлять в руках государства, и только «ввиду настоятельной нужды и с большой осторожностью» возможно передавать в наследственное пользование, но никак не в собственность (например, если землю, то мелкими участками).

Следующим по значимости доходом являются регалии. И.И. Янжул указывает на трудность выделения регалий из состава государственных промыслов. По его мнению, государственные промыслы, которые не отличаются монопольным характером, относятся к регалиям.

Автор перечисляет регалии, многие из которых перестали существовать в XVIII веке: регалия питейная, табачная, соляная, горная, монетная, птичья (то есть исключительное право государства на ловлю различных диких птиц, служивших для охоты — кречетов, ястребов и соколов), почтовая, лотерейная и т. д.

Среди регалий Янжул выделяет регалии частноправового характера (государственные промыслы и железные дороги), регалии общественно-правового характера (почтовые, телеграфные, горные и монетные регалии), а также фискальные регалии (соляные регалии).

Существенную часть доходов бюджета составляют налоги, под которыми Янжул понимает такие материальные пожертвования, которые государство в силу того, что оно является представителем общества, взимает с частных лиц для удовлетворения общественных потребностей и покрытия государственных издержек. Как отмечает Янжул, налоговые поступления —это «та доля, определенная законом, которую государство требует с имущества подданных для достижения высших целей своего существования».

Оригинальное учение о государственных доходах содержится в трудах Леонида Васильевича Ходского. Авторитет Л.В. Ходского как ученого и специалиста в области финансового права был чрезвычайно высок, о чем прямо или косвенно свидетельствует ряд фактов. Так, уже через три года после присвоения ему звания ординарного профессора, он выступил на торжественном годичном университетском акте с докладом «Принципы финансового хозяйства», что в те времена говорило о высокой оценке научных достижений и авторитете ученого.

Общим источником денежных доходов государства, считает Л.В. Ходский, должен служить «народный доход», который в действительности не существует как нечто самостоятельное и проявляется в совокупности многочисленных отдельных хозяйств — единичных и коллективных. Соответственно, государственные доходы представляют собой массу разных мелких поступлений, сводимых по их характеру и другим отличительным признакам в особые группы, которые и составляют систему государственных доходов.

Внешне все доходы государства предстают в виде доходов обыкновенных, под которыми понимаются поступления, отличающиеся «значительной степенью постоянства и получаемые от источников также постоянного характера», и чрезвычайных доходов — поступлений случайного характера (военная контрибуция, выморочное имущество, пожертвования в пользу государства и т. п.).

Если учение о доходах обычных и чрезвычайных сформировалось еще в XVIII в. и было воспринято Л.В. Ходским, то учение о трех началах государственных доходов, несомненно, отличается оригинальностью.

Автор исходил из того, что с точки зрения трех начал, существующих и взаимодействующих в народном хозяйстве: частного, частно-общественного и общественного (государственного), следует различать три категории доходов:

• частноправовые (промысловые) доходы, которые государство извлекает из своих имуществ, капиталов и предприятий, подчиняясь началам частнохозяйственной деятельности и руководствуясь законами спроса и предложения. В качестве источников частноправовых доходов Л.В. Ходский рассматривал государственные земли и леса, казенные фабрики, государственные капиталы, железные дороги и т. д.;
• частно-общественные доходы — различные пожертвования частных лиц в пользу государственных учреждений (в финансовой практике они чаще всего упоминаются под названием «разные доходы»);
• государственно-правовые доходы — платежи, к которым государство «обязывает или вынуждает частные хозяйства, опираясь на власть и исходя из понятия об органической связи государства со своими подданными».

Государственно-правовые доходы формируются в соответствии с двумя основными принципами — пошлинным и налоговым. Под пошлинным принципом Л.В. Ходский понимает такое отношение государства к населению, когда «оно смотрит на сборы с населения как на вознаграждение за определенные услуги, оказываемые представителями власти, правительственными учреждениями определенным лицам и вытекающие из забот государства о лучшем удовлетворении потребностей населения, а не из коммерческого расчета».

Среди государственно-правовых доходов, основанных на пошлинном принципе, Л.В. Ходский выделял частнопошлинные источники доходов (почта, телеграф, чеканка монеты), простые пошлины (судебные пошлины, шоссейный сбор и т. д.) и сложные пошлины, иначе называвшиеся пошлинами с налоговым характером (актовые, гербовые сборы).

Доходы, основанные на налоговом принципе, взимаются в пользу государства независимо от каких-либо частных услуг, оказываемых определенным плательщикам.
Л.В. Ходский определяет налоги как «принудительные сборы постоянного характера, которые центральное правительство или органы местного самоуправления взимают на свои нужды с населения, независимо от каких-либо частных специальных услуг, оказываемых государственными или общественными учреждениями данным плательщикам». Право государства взимать налоги и обязанность населения их платить, по мнению Л.В. Ходского, вытекают из необходимости существования правительства и его деятельности для общего блага.

Автор считал, что с экономической точки зрения существование налогов могло быть объяснено и оправдано характером тех услуг, которые государство оказывало населению. Эти услуги, рассматриваемые как нематериальные ценности, могли быть двух видов.
Одни подлежали относительно легкой оценке в момент их предоставления. Стоимость таких услуг государство могло покрывать частноправовыми и частнопошлинными доходами, а также пошлинами.

Другие — непосредственно неоценимые. Эти услуги представляли собой ценности, создаваемые государством для всех. За них государство не могло брать плату с подданных на началах обмена по частноправовому расчету. Расходы государства по производству таких ценностей покрывались населением через уплату налогов.

Еще одной работой, достойной особого упоминания в связи с рассмотрением бюджетно-правовых учений XIX — начала XX вв., является «Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве…» С.Ю. Витте. Бюджет, по определению С.Ю. Витте, представляет собой финансовый закон, по которому должно управляться государственное хозяйство в течение определенного периода времени.

Понимаемый таким образом бюджет становится не только технической картиной финансового плана государства, но и приобретает огромное политическое значение. Бюджет определяет размеры материальных средств, в пределах которых государство может осуществлять основные цели своей деятельности.

Бюджет выступает в качестве необходимой административной меры для функционирования всей системы государственного управления. По мнению автора, бюджет должен представлять полную картину финансов страны, отражать все ожидаемые доходы и все предстоящие расходы государства по всем ведомствам.

Бюджет как финансовый закон и как необходимая административная мера для функционирования государственного хозяйства должен отвечать ряду основных требований, к которым С.Ю. Витте относит принципы ясности, точности и гласности бюджета.

Ясность бюджета означает формирование полной картины финансов государства, предполагающее использование в этих целях брутто-бюджетов и неттобюджетов. В брутто-бюджете показывались полные объемы бюджетных доходов, без вычетов издержек по их взиманию.

В нетто-бюджете фигурировали размеры государственных доходов за вычетом издержек по их взиманию. С.Ю. Витте стоял на позиции предпочтительности использования брутто-бюджета как предоставляющего более полную и подробную картину государственных финансов, не отрицая при этом необходимости знать «действительную стоимость взимания государственных доходов».

Требование точности бюджета, как считает С.Ю. Витте, предполагает «осторожное исчисление» ожидаемых доходов и расходов, основанное на действительных цифрах поступлений государственных доходов и произведенных государственных расходов за ряд последних бюджетных периодов.

Раскрывая понятие гласности бюджета, Витте отмечал, что оно непосредственно вытекало из понятия бюджета как финансового закона, обязательного к исполнению. Только путем гласного ведения финансового хозяйства, обеспечения ясности и точности в бюджетном деле, государство может рассчитывать на укрепление доверия к государственным финансам. Именно потому, считает Витте, «все современные государства публикуют свои государственные росписи во всеобщее сведение».

С.Ю. Витте подробно обращается к проблеме разграничения, с одной стороны, обыкновенных доходов и расходов, имеющих более или менее постоянный характер, повторяющихся из года в год, вытекающих из «нормального положения дел в государстве» и предназначенных для удовлетворения текущих потребностей государственного управления (а потому легко предусматриваемых при составлении бюджета), и с другой стороны, чрезвычайных доходов и расходов, идущих на удовлетворение «неожиданных» и временных потребностей, предназначенных для покрытия затрат долговременного характера, выходящих за пределы бюджетного периода.

С.Ю. Витте подчеркивал, что общепризнанных точных определений этих двух понятий не дает ни финансовая теория, ни практика. Провести между ними ясную и четкую границу невозможно, особенно по отношению к расходам.

Все обыкновенные доходы в зависимости от источников их получения С.Ю. Витте на две основные группы:

• частноправовые доходы, получаемые государством по праву частной собственности: доходы от государственных имуществ (земель, лесов), промысловые доходы от государственных предприятий и казенных капиталов;
• регалии, пошлины и налоги.

При этом размер налогового бремени, приходящегося на каждого члена общества, Витте определял не социальной принадлежностью индивида, а величиной дохода и имущества (прямые налоги) и уровнем его потребления (косвенные налоги). Если обыкновенных доходов государства недоставало на покрытие всех признанных неотложными расходов, а также расходов на удовлетворение текущих потребностей государства, то приходилось прибегать к доходам чрезвычайным, в составе которых главную роль Витте отводил государственному кредиту.

Для финансовой науки и практики чрезвычайно важным, по его мнению, является разделение государственных потребностей по степени их необходимости. Безусловно необходимыми потребностями он считал такие, без удовлетворения которых становилось невозможным дальнейшее существование государства.

Это, прежде всего, расходы на содержание верховной власти и ее органов, государственное управление в собственном смысле, содержание вооруженных сил. И только после покрытия этих необходимых расходов становится возможным осуществление расходов на культурные потребности населения, здравоохранение, общественное призрение, содействие отдельным отраслям промышленности и транспорта.

К категории обыкновенных расходов Витте относил расходы текущего управления, которые при правильном ведении государственного хозяйства должны целиком покрываться из обыкновенных доходов. Капитальные же затраты, носящие долговременный характер, — расходы на сооружение новых железных дорог или выкуп уже существующих, а также «экстраординарные расходы», вызываемые чрезвычайными обстоятельствами (войнами, неурожаями, эпидемиями), — он относил к особой группе чрезвычайных расходов, покрытие которых может совершаться как за счет превышения по бюджету обыкновенных доходов над обыкновенными расходами, так и за счет поступлений от займов.

Учитывая постоянные и значительные расходы на оборону, Витте считал, что соблюдение интересов государственного казначейства может достигаться через установление так называемых нормальных предельных бюджетов, которые определяются на несколько лет вперед, исходя из возможных будущих расходов соответствующих ведомств с тем, чтобы оградить финансовое ведомство от предъявления ему «неожиданных требований на крупные суммы» и, вместе с тем, обеспечить интересы национальной обороны.

Особое значение для государственных финансов имеет достижение бюджетного баланса, предполагающего, что для покрытия обыкновенных текущих расходов правительство должно рассчитывать на обыкновенные доходы. По факту достижения баланса обыкновенных доходов и обыкновенных расходов, считал С.Ю. Витте, можно судить об общем состоянии государственных финансов. В этой связи наличие «бюджетных избытков» работает на упрочение международного доверия к государству и его финансовым обязательствам.